Тема 4. Гражданско-правовой статус учреждения
1. Понятие и
юридическая природа учреждения
2. Классификация учреждений
3. Правовой режим
учреждений
1. Понятие и
юридическая природа учреждения.
Понятие
учреждения и его правоспособность как некоммерческой организации
В западном европейском праве, юридические лица разделяются
на корпорации и учреждения. Учреждение в таких странах понимается в широком
смысле, то есть это любое юридическое лицо, создаваемое по инициативе
учредителей и от имущества учредителей, созданное в результате обособления
имущества или для управления выделенным имуществом. Тем самым учреждение
противопоставляется союзам лиц или объединениям капиталов. Для обозначения
учреждений в этом смысле нередко используется немецкое слово Stiftungen, которое
включает в себя, помимо учреждений в узком смысле слова, также иные организации
по управлению имуществом или осуществлению общеполезных целей, в том числе
фонды и аналогичные им организации. В российском гражданском праве отсутствует
деление юридических лиц на корпорации и учреждения.
Под учреждением в узком смысле слова подразумевается особая
организационно-правовая форма некоммерческой организации в отечественном
гражданском праве, предусмотренная ст. 120 Гражданского кодекса Российской
Федерации и ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих
организациях".
В действующем гражданском законодательстве все юридические
лица в зависимости от характера деятельности разделяются на коммерческие и
некоммерческие организации.
Таким образом, рассмотрение учреждения как специфичного
понятия для российского законодательства может в первую очередь рассматриваться
как составная часть некоммерческих организаций.
Учреждения, как и все некоммерческие организации вправе при
осуществлении своей деятельности получать прибыль, которая должна, однако,
соответствовать достижению поставленных перед организацией некоммерческих целей
и соответствовать этим целям по своему характеру. В соответствии с этим
полученную прибыль некоммерческая организация не может распределять между
своими учредителями, а должна направлять на достижение установленных для нее
учредителями целей. Таким образом, главная деятельность некоммерческих
организаций не связана с участием в имущественных отношениях. Вследствие этого
для большинства некоммерческих организаций не предусмотрено при создании
наличие минимального уставного капитала.
Учреждение подлежит государственной регистрации и считается
созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный
реестр юридических лиц. В соответствии с Федеральным законом «О государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» учредитель
должен представить в государственную налоговую инспекцию по соответствующей
территории следующие сведения:
- полное и (если имеется) сокращенное наименование
организации;
- указание на организационную форму;
- адрес, по которому осуществляется связь с юридическим
лицом;
- способ создания юридического лица (создание или
реорганизация);
- сведения об учредителях;
- фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право
действовать без доверенности от имени юридического лица, а также паспортные
данные или данные иных документов, удостоверяющих личность, и идентификационный
номер налогоплательщика.
Учреждение действует на основании устава, утвержденного учредителем.
В уставе должны определяться:
- наименование, содержащее указание на
организационно-правовую форму и характер деятельности юридического лица;
- место его нахождения, то есть место нахождения его
постоянно действующего исполнительного органа, а в случае его отсутствия –
иного органа или лица, имеющего право действовать от имени юридического лица
без доверенности;
- порядок управления деятельностью учреждения, в том числе
при формировании попечительского или наблюдательного совета, других органов –
их полномочия, порядок взаимодействия с органами управления учреждения;
- предмет и цели деятельности;
- источники формирования имущества;
- порядок внесения изменений в устав учреждения;
- порядок использования имущества в случае ликвидации
учреждения;
- ответственность учреждения и учредителя по обязательствам
учреждения;
- порядок взаимодействия с учредителем и другие вопросы в
соответствии с действующим законодательством и нормативными правовыми актами
муниципального образования.
В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса
Российской Федерации учреждение может иметь гражданские права, соответствующие
целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах. Статьей 49
Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что некоммерческие
организации, в том числе и учреждения, могут осуществлять предпринимательскую
деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради
которых они созданы, и соответствующую этим целям. Такой деятельностью
признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям
создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных
бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах
и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.
Таким образом, учреждения и иные некоммерческие организации
как юридические лица обладают специальной правоспособностью (ограничена целями
деятельности).
Нарушение специальной правоспособности учреждением или иной
некоммерческой организацией (осуществление деятельности, не соответствующей
целям или видам разрешенной деятельности, предусмотренным в уставе учреждения)
может являться основанием ответственности данного юридического лица вплоть до
его ликвидации в судебном порядке в соответствии со ст.33 Федерального закона
«О некоммерческих организациях».
В случае если некоммерческая организация, включая
учреждение, совершила действия, противоречащие ее целям или с нарушением
закона, некоммерческой организации может быть вынесено предупреждение в письменной
форме органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, или
прокурором может быть внесено представление об устранении нарушений. В случае
вынесения некоммерческой организации более двух предупреждений в письменной
форме или представлений прокурора об устранении нарушений, некоммерческая
организация может быть ликвидирована по решению суда. Основами законодательства
о культуре предусмотрено, что к предпринимательской относится деятельность
государственной или муниципальной организации культуры:
– по реализации и сдаче в аренду основных фондов и
имущества организации культуры для целей, не связанных с культурной
деятельностью;
– по торговле покупными товарами, оборудованием;
– по оказанию посреднических услуг;
– по долевому участию в деятельности коммерческих
предприятий, учреждений и организаций (в том числе культуры);
– по приобретению акций, облигаций, иных ценных бумаг и
получению доходов (дивидендов, процентов) по ним;
– по осуществлению приносящих доход не предусмотренных
уставом операций, работ, услуг.
Таким образом, сами учреждения без создания коммерческих
организаций, могут осуществлять различные виды предпринимательской деятельности
в том случае, если имеется разрешение собственника и такая деятельность
предусмотрена уставом организации.
Признаки
учреждения как юридического лица.
Целями создания учреждения, как правило, являются
определенные социальные, культурные, иные общеполезные цели. Отсутствие
ограничений у учреждения, наличие у него полной свободы действий могло бы
привести к недостижению интересов учредителей. Учреждение в том понимании, в
котором оно представлено в российском законодательстве отличается от понимания
учреждения в других странах тем, что оно является остатком прежней
экономической системы. Государство, закрепляя за унитарным предприятием либо
учреждением свое имущество, заинтересовано в его использовании по определенному
назначению в соответствии с тем предметом деятельности, который определен
уставом.
В связи с этим представляется интересным рассмотреть признаки
учреждения как юридического лица.
Суханов Е.А. выделяет следующие признаки юридического лица:
1)
организационное единство;
2)
имущественная обособленность;
3)
самостоятельная имущественная ответственность по своим обязательствам;
4)
выступление в гражданском обороте и при разрешении споров в судах от
собственного имени.
Организационное единство учреждений характеризуется
отсутствием единой структурной схемы построения, а их институционная структура
определяется в соответствии с целями создания и осуществляемой деятельности.
Выражением организационного единства во вне являются наименование и место
нахождения учреждения.
Специфика организационного единства учреждений заключается
в том, что управление организацией осуществляется единолично руководителем,
назначаемым на должность решением учредителя (либо учредителей, если их
несколько). При руководителе действуют органы внутреннего управления
(контрольные, совещательные, руководящие), принимающие решения, обязательные
для исполнения всем персоналом организации.
Специфика учреждений как юридических лиц заключается и в
том, что они обладают обособленным имуществом лишь на одном из триады вещных
прав - праве оперативного управления.
Учредитель передает учреждению необходимое имущество на
праве оперативного управления. Владение, пользование и распоряжение имуществом,
закрепленным за учреждением на праве оперативного управления, является
«целевым», осуществляется только в соответствии с целями деятельности
учреждения, заданиями собственника и назначением имущества. Право отчуждения, а
также распоряжения иным способом таким имуществом у учреждения отсутствует.
С разрешения собственника учреждения могут осуществлять
приносящую доходы деятельность, быть участниками хозяйственных обществ и
вкладчиками в товариществах. Учреждения вправе быть участниками и учредителями
некоммерческих организаций, в том числе объединяться в ассоциации (союзы).
Последнее может играть существенную роль при развитии кооперации, разделения
труда, увеличения объема предоставляемых населению услуг.
Права учреждения на доходы, полученные от разрешенной в
соответствии с учредительными документами деятельности, а также на имущество,
приобретенное на эти доходы, установлены ст.298 Гражданского кодекса Российской
Федерации. Если в соответствии с учредительными документами учреждению
предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы,
полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов
имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на
отдельном балансе.
Говоря о возможности участия данных учреждений в
имущественном обороте от своего имени нужно отметить необходимость четко
определять круг этих правомочий, учитывая необходимость соблюдения определенных
публичных интересов.
Самостоятельная имущественная ответственность учреждений
заключается в том, что они в соответствии с п.2 ст. 120 Гражданского кодекса
своим обязательствам отвечают лишь находящимися в их распоряжении денежными
средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по их
обязательствам несет собственник соответствующего имущества.
Таким образом, можно сделать вывод, что учреждения обладают
всеми необходимыми признаками юридического лица.
2. Классификация учреждений
Исторически организационно-правовая форма учреждения
явилась основой участия государства в гражданском обороте. Тогда, исходя из
функций учреждений, выделяли их виды: административные, социально-культурные и
хозяйственные учреждения.
В действующем законодательстве выделяют следующие виды
учреждений:
1. В зависимости от субъекта – собственника имущества
учреждения: бюджетные, автономные, казенные и частные;
2. В зависимости от условий финансирования собственником:
состоящие на полном или на частичном финансировании;
3.В зависимости от осуществляемых функций (ст. 120
Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 161 Бюджетного кодекса
Российской Федерации, ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих
организациях»): управленческие, социально-культурные и др.
Бюджетное учреждение это некоммерческая организация,
созданная государством или муниципальным образованием. Цель создания бюджетного
учреждения, как правило, осуществление управленческих, социально-культурных или
иных функций некоммерческого характера. Учредитель имеет общие полномочия: по
утверждению устава, назначению руководителя, прекращению его полномочий,
реорганизации, ликвидации учреждения и т.д. Бюджетная организация финансируется
учредителем как полностью, так и частично. Финансирование происходит из бюджета
по смете расходов утвержденной собственником. Бюджетное учреждение отвечает по
своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами.
Собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного
учреждения при недостаточности этих денежных средств. Бюджетное учреждение не
вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом
и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Доходы,
полученные от деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают
в самостоятельное распоряжение учреждения, подлежат зачислению в бюджет и
учитываются на отдельном балансе. Управляет бюджетным учреждением руководитель.
Наблюдательный совет не является обязательным органом.
Автономное учреждение это некоммерческая организация,
созданная государством или муниципальным органом. Целью создания автономных
учреждений является выполнение работ, оказание услуг в сферах науки,
образования здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения,
физической культуры и спорта.
К полномочиям учредителя кроме общих полномочий учредителя,
также установлены:
- принятие решения об отнесении имущества к категории особо
ценного движимого имущества одновременно с принятием решения о закреплении
указанного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его
приобретение;
- согласие на внесение денежных средств автономным
учреждением и иного имущества в уставный капитал других юридических лиц или
передачу иным образом этого имущества другим юридическим лицам в качестве их
учредителя или участника;
- рассмотрение и одобрение предложений руководителя
автономное учреждение о совершении сделок с имуществом автономное учреждение в
случаях, если требуется согласие учредителя автономное учреждение.
Учредитель не финансирует содержание имущества, сданного в
аренду с согласия учредителя. Финансовым документом является план
финансово-хозяйственной деятельности. Автономное учреждение отвечает по своим
обязательствам, закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого
имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем
или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему
учредителем на приобретение этого имущества. Собственник не несет
ответственность по обязательствам автономного учреждения, а автономное
учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения.
Автономное учреждение не вправе без согласия учредителя распоряжаться недвижимым
и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за автономное учреждение
учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных
ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том
числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.
Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и
используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Собственник
имущества не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением
деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.
Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и
используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Собственник
имущества не имеет права на получение доходов от осуществления автономным
учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным
учреждением имущества. В автономном учреждении обязательны наблюдательный
совет, руководитель. Могут быть и иные предусмотренные федеральными законами и
уставом автономного учреждения органы (общее собрание работников
автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и другие).
Компетенция наблюдательного совета предусмотрена ст. 11 Закона «Об автономных
учреждениях». Вопросы, относящиеся к компетенции наблюдательного совета не
могут быть переданы на рассмотрение другим органам учреждения. Сделка, в
совершенная заинтересованными лицами, может быть совершена с предварительного
одобрения наблюдательного совета автономного учреждения. В противном случае
сделка может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или
учредителя автономного учреждения и в случаях предусмотренных законом к
ответственности (в размере убытков в результате сделки) могут быть привлечены
заинтересованные лица, руководитель автономного учреждения. Финансирование
учреждения может быть как полным, так и частичным.
Казенное учреждение
– это зарегистрированное в установленном порядке юридическое лицо, при
регистрации которого указана организационно-правовая форма (ОПФ) – казенное
учреждение.
Большая часть
органов власти также зарегистрированы как юридические лица в форме казенных
учреждений.
Под органами власти
мы имеем в виду:
-
органы местного самоуправления (ОМС);
-
органы государственной власти субъектов РФ (ОГВС);
-
федеральные органы государственной власти (ФОГВ).
Федеральный закон от 03 ноября 2006 г. № 175-ФЗ разделил
учреждения на два типа – частное (учреждение, созданное гражданином или
юридическим лицом) и государственное или муниципальное учреждение (учреждение,
созданное Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или
муниципальным образованием), тем самым разграничив частные учреждения как
организационно-правовую форму некоммерческих организаций, попадающих под действие
Федерального закона «О некоммерческих организациях» от других видов учреждений,
правовое регулирование которых осуществляется другими нормативно-правовыми
актами. Поэтому частное учреждение – самостоятельная форма некоммерческой
организации, правовое положение которой имеет свои особенности и регулируется
Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О
некоммерческих организациях» и иными нормативными актами.
Частным учреждением признается некоммерческая организация,
созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления
управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого
характера.
Частное учреждение считается созданным как юридическое лицо
с момента его государственной регистрации в установленном законом порядке. Оно
может быть создано как одним, так и несколькими собственниками (учредителями).
Учредительным документом частного учреждения является устав, утвержденный
собственником (собственниками), в котором, согласно требованиям Федерального закона
«О некоммерческих организациях», должны определяться наименование учреждения,
содержащее указание на характер его деятельности и организационно-правовую
форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления
деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и
представительствах, источники формирования имущества некоммерческой
организации, порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой
организации, порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой
организации и иные положения, предусмотренные иными федеральными законами.
Одной из особенностей учреждения является то, что из всей
массы некоммерческих организаций оно является, пожалуй, единственным
«несобственником» своего имущества. Имущество частного учреждения закрепляется
за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом
Российской Федерации. Это означает, что учреждение осуществляет права владения,
пользования и распоряжения закрепленным за ним имуществом в пределах,
установленных законом, и в соответствии с целями своей деятельности, заданиями
собственника и назначением имущества. Поскольку устав учреждения утверждается
собственником, собственник самостоятельно определяет порядок финансирования
учреждения (полностью или частично) и его имущественное положение. В
соответствии со ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, «если в
соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять
приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и
приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное
распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе». Таким образом,
если собственником учреждения предоставлено учреждению такое право, то за счет
имущества, которое будет числиться на отдельном балансе учреждения, учреждение
сможет самостоятельно осуществлять хозяйственную деятельность, а также
создавать другие некоммерческие организации, вступать в ассоциации и союзы в
интересах достижения целей, предусмотренных уставом. Следовательно, в уставе в
обязательном порядке должны быть предусмотрены права учреждения в отношении его
имущества. Это имеет большое значение в случае, если некоммерческая организация
(в том числе и частное учреждение) создается также учреждением. При этом
следует обращать внимание на то, может ли данное учреждение выступать
учредителем некоммерческой организации, предоставлено ли ему такое право
собственником. Если в учредительных документах учреждения – учредителя не предусмотрено
право осуществлять им приносящую доходы деятельность, это учреждение не имеет
право создавать другие некоммерческие организации, так как, при создании некоммерческой
организации учредитель должен наделить эту организацию имуществом на праве собственности
или оперативного управления.
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ст. 29),
определяя порядок управления некоммерческими организациями, не упоминает о
высшем органе управления частного учреждения, из чего следует, что структура,
компетенция, порядок формирования и сроки полномочий органов управления
частного учреждения определяются собственником этого учреждения.
Порядок реорганизации и ликвидации частного учреждения
также имеет некоторые особенности. Так, частное учреждение может быть
преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное
общество. Решение о преобразовании частного учреждения принимается его
собственником.
Поскольку частное учреждение отвечает по своим
обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при
недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по
обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества, то при
недостаточности у ликвидируемого частного учреждения денежных средств для удовлетворения
требований кредиторов, последние вправе обратиться в суд с иском об
удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника этого
учреждения. При ликвидации частного учреждения оставшееся после удовлетворения
требований кредиторов имущество учреждения передается его собственнику, если
иное не предусмотрено законами и иными правовыми актами Российской Федерации
или учредительными документами такого учреждения.
Государственная регистрация частного учреждения
осуществляется в общем порядке, предусмотренном Федеральным законом «О
некоммерческих организациях» с учетом особенностей, предусмотренных для
отдельных видов учреждений специальными законами и иными нормативно-правовыми
актами. Например, в соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об
образовании» образовательные учреждения могут быть негосударственными и
создаваться в форме частных учреждений. Данный закон содержит дополнительные
требования к уставу образовательного учреждения, помимо требований,
предусмотренных Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Так, в
уставе образовательного учреждения в обязательном порядке также указываются:
основные характеристики организации образовательного процесса, перечень видов
локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих
деятельность образовательного учреждения и другие положения, предусмотренные
Законом РФ «Об образовании».
Помимо образовательных учреждений в форме частных
учреждений могут создаваться благотворительные учреждения (особенности правового
положения определяются Федеральным законом «О благотворительной деятельности и
благотворительных организациях»), частные учреждения здравоохранения (Основы
законодательства РФ об охране здоровья граждан) и другие.
В отличие от других форм некоммерческих организаций
изменение состава учредителей в учреждении затрагивает имущественные интересы
собственника (исключение составляют ассоциации). Поскольку частное учреждение
создается собственником, то в учреждении возможно изменение состава
собственников в случае перехода права собственности на имущество. Такие
изменения подлежат внесению в Единый государственный реестр юридических лиц
(ЕГРЮЛ).
Предусматривая возможность частичного финансирования
собственником созданного им учреждения, законодатель, вероятно, имел в виду,
что недостающие денежные средства учреждение должно каким-то образом заниматься
деятельностью, направленной на получение прибыли. Согласно статье 298
Гражданского кодекса Российской Федерации государственные и муниципальные
учреждения вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от
разрешенной собственником предпринимательской деятельности, и приобретенным на
эти доходы имуществом в случае, если доходы и имущество учитываются на
отдельном балансе. Однако для реализации поставленных целей только одного этого
недостаточно, требуется иное движимое и недвижимое имущество (здания, земельные
участки и др.). Поэтому при создании учреждения собственник, определяя объем
финансирования, выделяет часть своего имущества и закрепляет ее за вновь
созданным учреждением в качестве необходимого имущества. Если речь идет о
государственной собственности, то от имени государства выделение имущества
осуществляет государство.
3. Правовой режим
учреждений
Правовой режим имущества потребительских кооперативов,
учреждений, и некоммерческих партнерств представляет собой исключение из общего
правила, согласно которому участники (члены) некоммерческих организаций не
имеют вещные и обязательственные права в отношении переданного указанным
организациям имущества. Имущество принадлежит некоммерческим организациям на
праве собственности. Лишь в отношении имущества учреждения установлены особые
правила, согласно которым закрепленное за ним имущество учредителя
(собственника) находится в оперативном управлении учреждения (ст.ст. 296,
298-300 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Право оперативного управления имуществом, в отношении
которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием
или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента
передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами
или решением собственника.
Конструкция оперативного управления впервые получила
глубокую научную разработку в трудах А. В. Венедиктова в тот период, когда
перед учеными стал вопрос об определении правовой природы имущества,
находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного
за субъектами гражданского оборота. Законодательное закрепление данная конструкция
получила в ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных
республик 1961 г. и в ст. 94 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.
В соответствии с действующим законодательством правом
оперативного управления обладают и коммерческие, и некоммерческие юридические
лица. Содержание права оперативного управления раскрывается в п. 1 ст. 296
Гражданского кодекса Российской Федерации: «Казенное предприятие и учреждение,
за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют,
пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в
соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого
имущества и назначением этого имущества». На первый взгляд создается
впечатление единого содержания субъективного права и прежде всего в отношении
правомочия распоряжения. Судя по содержанию п. 1 ст. 296 Гражданского кодекса
Российской Федерации, можно прийти к выводу о том, что и казенное предприятие,
и учреждение обладают правом распоряжения принадлежащим им имуществом. Однако
из положений п. 1 ст. 297 и п. 1 ст. 298 Гражданского кодекса Российской
Федерации вытекает совсем иное. Так, при наличии согласия собственника казенное
предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за
ним имуществом, а произведенную им продукцию реализует самостоятельно (п. 1 ст.
297 Гражданского кодекса Российской Федерации). Учреждение же не вправе
отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и
имуществом, приобретенным за счет средств, которые выделены ему по смете (п. 1
ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Следовательно, казенное предприятие обладает ограниченным
правом распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества; учреждение же
полностью лишено данного права, за исключением расходования денежных средств,
выделяемых ему по смете, поскольку без этого невозможно осуществление его
деятельности. Право оперативного управления казенного предприятия по содержанию
несколько шире права оперативного управления учреждения. Первым охватываются
право владения, право пользования и ограниченное право распоряжения. Второе же
включает в себя право владения и право пользования, право распоряжения движимым
имуществом распространяется только на денежные средства, выделяемые по смете.
Никаким другим имуществом, находящимся в оперативном управлении, учреждение
распоряжаться не вправе. "При возникновении такой необходимости оно вправе
просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение
принадлежащего ему имущества".
Однако указание в п. 1 ст. 296 Гражданского кодекса
Российской Федерации на наличие правомочия распоряжения в содержании права
оперативного управления повлекло за собой весьма распространенную ошибку в
нормативных актах, определяющих правовой режим имущества применительно к
различного вида учреждениям. В ст. 29 Закона «О музеях» установлено право музея
сдавать в аренду недвижимое имущество; нормы о праве учреждения выступать в
качестве арендодателя и передавать свое имущество во временное безвозмездное
пользование имеются и в большинстве уставов, в типовых, примерных положениях,
утвержденных Правительством. Различие между ними лишь в том, что в одних
случаях для реализации этого права требуется согласие собственника, а в других
- нет, в третьих - согласие необходимо только в отношении недвижимого
имущества.
Даже среди ученых есть мнение, что в силу ст. 298
Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение вправе выступать в
качестве арендодателя в отношении принадлежащего ему на праве оперативного
управления имущества.
Поскольку содержание права оперативного управления
учреждения осталось неизменным с 1961 г. и на практике заключение договора
аренды в отношении имущества учреждений - достаточно распространенное явление
(книжные киоски, буфеты и др.), постольку было бы целесообразно предоставить
учреждению право с согласия собственника сдавать в аренду любое находящееся у
него имущество (тем более что библиотеки, музеи предоставляют во временное
пользование имеющиеся у них фонды, и это является одним из способов
осуществления целей их деятельности), и указать на то, что арендные платежи
остаются в распоряжении учреждения и направляются исключительно на поддержание
технического состояния недвижимого имущества (подобное положение включено в п.
4 ст. 29 Закона о музеях) либо на реинвестирование основной деятельности (п. 2
ст. 45 Закона об образовании). Максимальный срок договора аренды можно
установить в зависимости от свойств объекта.
Права владения и пользования, как и правомочие
распоряжения, имеют известные пределы, через которые проявляется ограниченный
характер этого вещного права. В отличие от собственника, владеющего и
пользующегося принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению, учреждение
реализует права владения и пользования только в строгом соответствии с целями
деятельности, назначением имущества. В противном случае собственник может
изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество (п.
2 ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации) и распорядиться им по своему
усмотрению. Указанное право распространяется на все имущество учреждения, за
исключением денежных средств.
Помимо распоряжения имуществом, назначения на должность и
освобождения от нее руководителя, контроля за целевым использованием имущества
и его сохранностью, за надлежащей реализацией целей деятельности собственник
вправе разрешать осуществление самостоятельной хозяйственной деятельности,
принимать решение о реорганизации, ликвидации учреждения; о продаже или об ином
отчуждении имущества, закрепленного за учреждением. В то же время новый
собственник, приобретая вещь с обременением, обязан сохранить целевое
использование имущества учреждения (ст. 300 Гражданского кодекса Российской
Федерации). Вместе с тем на собственнике лежат обязанности по созданию всех
необходимых условий для полноценного функционирования учреждения и прежде всего
своевременное финансирование. Как показывает судебная практика при недостаточности
денежных средств собственник несет субсидиарную ответственность по
обязательствам учреждения (п. 2 ст. 120 Гражданского кодекса Российской
Федерации).
В соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса
Российской Федерации учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в
его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную
ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего
имущества. В пределах своей уставной правоспособности учреждения могут вести
предпринимательскую деятельность. Следовательно, в случае образования
задолженности при недостаточном бюджетном финансировании на ее погашение могли
быть направлены денежные средства, получаемые школой-гимназией от
предпринимательской деятельности. Согласно статье 399 Гражданского кодекса
Российской Федерации до предъявления требований к лицу, которое в соответствии
с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет
ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося
основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить
требования к основному должнику.
Таким образом, при недостаточности денежных средств
собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам
своего учреждения. При таких условиях решение суда о взыскании задолженности за
потребленную электроэнергию со школы-гимназии является правильным.
Размер имущества учреждения может увеличиваться и
уменьшаться. О возрастании объема имущества учреждения может свидетельствовать
увеличение финансирования собственником. Одним из способов увеличения размеров
имущества является заключение договора купли-продажи, но здесь расходуются
средства, выделяемые собственником по смете. Независимо от собственника
имущество может быть приобретено по договорам дарения, пожертвования, в
результате наследования и иных безвозмездных сделок. Несмотря на то, каким
способом приобретено имущество, возмездно или безвозмездно, непосредственно от
собственника или других лиц, в соответствии с п. 2 ст. 299 Гражданского кодекса
Российской Федерации данное имущество поступает в оперативное управление
учреждения.
Решая вопрос о правомерности изъятия собственником
имущества, закрепленного за образовательным учреждением на праве оперативного
управления, суд должен исследовать доказательства использования образовательным
учреждением спорного имущества не по назначению.
В силу п. 2 ст. 298 Гражданского кодекса Российской
Федерации доходы, полученные учреждением от приносящей доходы деятельности, не
связанной с использованием имущества учредителя (собственника), поступают в
самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. В
отношении правовой природы принадлежащего учреждению права самостоятельного
распоряжения указанными доходами в литературе высказываются различные точки
зрения. Некоторые авторы предлагают рассматривать это право в качестве особого
вещного права, не предусмотренного ст. 216 Гражданского кодекса Российской
Федерации. Ряд правоведов отождествляют упомянутое право с правом
хозяйственного ведения. Однако, данная позиция, на наш взгляд, противоречит ст.
113, 216 и ст. 294 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым
субъектами права хозяйственного ведения являются исключительно государственные
и муниципальные унитарные предприятия. К тому же важно иметь ввиду, что в актах
специального законодательства можно встретить нормы, согласно которым доходы,
полученные учреждением от приносящей доходы деятельности, не связанной с
использованием имущества учредителя (собственника), принадлежат учреждению на
праве собственности (п. 7 ст. 39 Закона Российской Федерации «Об образовании»;
п. 2 ст. 27 Федерального Закона «О высшем и послевузовском профессиональном
образовании» от 22 августа 1996 г.). Впрочем, в литературе отмечается, что
«учреждение ни при каких условиях не может стать собственником своего
имущества, что противоречило бы существу этой юридической конструкции».
Закон не ограничивает право благотворительного учреждения
заключать безвозмездные сделки и совершать иные юридические действия,
направленные на безвозмездное получение имущества в собственность. Так, учреждение
вправе выступать в качестве одаряемого по договору пожертвования, приобретать
имущество по завещаниям граждан и т.д. В подобных случаях возникает вопрос о
субъекте права собственности на полученное учреждением имущество. Согласно
нормам специального законодательства имущество, приобретенное учреждением по
безвозмездной сделке и в силу иных юридических действий, направленных на
безвозмездный переход права собственности, поступает в собственность учреждения
(ст. 35 Федерального Закона «Об общественных объединениях»; п. 7 ст. 39 Закона
РФ «Об образовании»). Однако, в соответствии с п. 2 ст. 299 Гражданского кодекса
Российской Федерации имущество, приобретенное учреждением по договору или иным
основаниям, поступает в оперативное управление учреждения. Таким образом, учреждение,
согласно нормам Гражданского кодекса Российской Федерации РФ, не может быть
собственником своего имущества. В этой связи нормы специального законодательства,
предусматривающие принадлежность учреждению имущества на праве собственности,
не подлежат применению (ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации РФ).
Имущество казенного
учреждения
Казенное учреждение не имеет никакого
собственного имущества. Собственником имущества является публично-правовое
образование (ППО), которое создало казенное учреждение.
Российская Федерация, субъект Российской
Федерации, муниципальное образование – все это публично-правовые образования.
Все имущество закреплено за казенным учреждением
на праве оперативного управления, кроме земельных участков. Земельные участки закрепляют
за казенными учреждениями на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Казенное учреждение владеет и пользуется
имуществом, которое за ним закреплено. Казенное учреждение не имеет права
самостоятельно распоряжаться имуществом. Состав права «распоряжения» имуществом
законодательно не установлен. Обычно под правом «распоряжаться имуществом»
имеют в виду право отчуждать имущество или передавать имущество в безвозмездное пользование или в аренду. Ничего этого казенное
учреждение не имеет права делать без разрешения собственника имущества.
Собственник имущества казенного учреждения – публично-правовое образование –
осуществляет свои права собственника имущества через соответствующие уполномоченные органы. Обычно ППО своими нормативно-правовыми
актами устанавливают общие для всех учреждений правила
в отношении имущества ППО.
Таким образом, правила распоряжения имуществом и
разрешения на отдельные акты распоряжения имуществом для каждого конкретного
казенного учреждения могут быть установлены:
- общими нормами
Гражданского кодекса РФ, Земельного кодекса РФ;
- законодательством
соответствующего ППО об имуществе ППО;
- распоряжениями
уполномоченных органов ППО по управлению имуществом.
Учетная политика казенного учреждения не может
устанавливать правила распоряжения имуществом. Потому что учетная политика
устанавливает правила ведения учета.
Ответственность
казенного учреждения
Казенное учреждение по своим обязательствам отвечает только денежными средствами, которые есть в его
распоряжении. При недостатке этих средств ответственность несет собственник
имущества казенного учреждения – публично-правовое образование. Ввиду
установленных особенностей финансового обеспечения казенного учреждения в
распоряжении казенного учреждения могут быть только наличные денежные средства
в кассе.
Особенности функционирования
казенного учреждения
Наименование казенного учреждения может
включать в себя слово «казенное», но это не обязательно.
Казенное учреждение, как и любая некоммерческая организация,
должно иметь печать с наименованием.
Учредительным документом казенного учреждения является устав
или положение.
Устав казенного учреждения также должен
содержать:
- наименование учреждения;
-
указание на тип учреждения – казенное;
- сведения о собственнике его
имущества – публично-правовом образовании;
- исчерпывающий
перечень видов деятельности, которые казенное учреждение вправе
осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано.
Основной деятельностью казенного учреждения
признают деятельность, непосредственно направленную на достижение целей, ради
которой оно создано.
Казенное учреждение, которое не является органом
государственной власти, органом местного самоуправления, не вправе выступать
учредителем (участником) юридических лиц.
Изменение типа казенного учреждения на бюджетный
или автономный, а также изменение типа бюджетного или
автономного учреждения на казенный не является
реорганизацией. То есть не требует выполнения действий, выполняемых при реорганизации юридических лиц. В
случае изменения типа учреждения с/на казенное необходимо внести изменения в
учредительные документы. При изменении типа учреждения нет необходимости заново
получать лицензии и аккредитации, даже если при этом изменяют наименование.
При ликвидации казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения
обязательств перед ним либо прекращения обязательств и возмещения связанных с
этим убытков.
Для обеспечения открытости и
доступности информации о деятельности казенных учреждений на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных
учреждениях в информационно-телекоммуникационной сети Интернет казенное учреждение обязано размещать:
- учредительные документы
казенного учреждения, в том числе внесенные в них изменения;
- свидетельство о государственной регистрации
казенного учреждения;
- решение
учредителя о создании казенного учреждения;
- решение
учредителя о назначении руководителя казенного учреждения;
- положения о
филиалах, представительствах казенного учреждения;
- годовую
бухгалтерскую отчетность казенного учреждения;
- сведения о
проведенных в отношении казенного учреждения контрольных мероприятиях и их
результатах;
- государственное
(муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ);
- отчет о
результатах деятельности казенного учреждения и об использовании закрепленного
за ним имущества, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном соответствующим
органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя;
- бюджетную смету казенного учреждения, которую составляют, утверждают и
ведут в порядке, установленном бюджетным
законодательством РФ.
Казенные учреждения: финансовое
обеспечение
С точки зрения бюджетного законодательства казенное
учреждение «находится в ведении » органа
государственной власти, органа местного самоуправления, осуществляющего
бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.
При этом, Бюджетный кодекс РФ:
- не разъясняет, что означает
термин «находится в ведении»;
- не учитывает, что подавляющее большинство
главных распорядителей бюджетных средств также имеют организационно-правовую форму
казенных учреждений.
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляют:
- за счет средств
соответствующего бюджета;
- на основании
бюджетной сметы.
При этом у казенного учреждения нет никаких
собственных денежных средств, потому что безналичные расчеты казенное
учреждение производит через лицевые счета, которые открывает либо орган
Казначейства, либо финансовый орган публично-правового образования.
Непосредственного доступа к банковскому расчетному счету у казенного учреждения
нет.
Казенное учреждение имеет право
осуществлять приносящую доход деятельность, только если такая деятельность
предусмотрена учредительными документами. При этом весь доход от такой
деятельности казенное учреждение обязано направлять в доход бюджета.
Последовательность финансового обеспечения казенного учреждения следующая.
1. Казенному учреждению
«доводят бюджетные ассигнования», то есть сообщают, какие суммы денежных
средств казенное учреждение сможет израсходовать в течение соответствующего
года на соответствующие цели.
·
Бюджетные ассигнования
казенному учреждению доводит, то есть сообщает, либо финансовый орган, либо
главный распорядитель бюджетных средств. Это зависит от функции казенного
учреждения в бюджетном процессе.
·
Все бюджетные показатели
отнесены к конкретному году, так как исполнение бюджета, то есть расходование
бюджетных средств, имеет границы календарного года. Так как обычно бюджеты
публично-правовых образований составляют на трехлетний период, бюджетные
ассигнования казенным учреждениям доводят также на три года, отдельной суммой
на каждый год. В некоторых публично-правовых образованиях бюджетные ассигнования
детализируют поквартально.
·
Целевое назначение
бюджетных ассигнований обозначают соответствующими кодами бюджетной
классификации. То есть казенному учреждению сообщают не общую сумму разрешенных
расходов на год, а большое количество сумм с указанием кода, обозначающего
целевое (допустимое) направление расхода средств.
2. Казенному учреждению
«доводят лимиты бюджетных обязательств», то есть сообщают, в каких размерах на
какие цели учреждение может в течение соответствующего года заключать договоры
или иным способом обещать кому-то что-то выплатить.
В большинстве случаев суммы бюджетных
ассигнований и лимитов бюджетных обязательств совпадают.
3. В пределах лимитов
бюджетных обязательств казенное учреждение может «принимать обязательства» в
течение соответствующего года, то есть заключать договоры на соответствующие
цели или иным образом обещать кому-либо произвести выплаты.
Для обеспечения своей деятельности казенное
учреждение может принимать бюджетные обязательства, то есть обещать произвести
выплаты, также и по оплате труда, по уплате налогов, по иным выплатам
юридическим и физическим лицам, не связанным с приобретением товаров, работ,
услуг, по выплатам по решению судов, по перечислениям другим бюджетам, по
другим выплатам.
Каждое бюджетное обязательство, принятое
казенным учреждением, уменьшает свободный остаток лимитов бюджетных
обязательств на соответствующий год.
4. Каждая выплата
денежных средств казенным учреждением происходит во исполнение принятого ранее
бюджетного обязательства.
5. Когда у казенного
учреждения возникает необходимость произвести выплату,
казенное учреждение направляет соответствующий документ
в адрес органа Казначейства или финансового органа в зависимости от того, где
казенному учреждению открыт лицевой счет. В установленных случаях, например при закупке товаров, работ, услуг,
казенное учреждение подтверждает бюджетное обязательство, по которому желает
произвести платеж, соответствующими документами – счетами, накладными,
договорами и т.д. Орган Казначейства (финансовый орган) проверяет Заявку на
кассовый расход (и приложенные к ней документы) и или принимает ее к
исполнению, или отклоняет. Если Заявка на кассовый расход принята, далее орган
Казначейства (финансовый орган) производит перечисление указанной суммы с
расчетного счета бюджета.
6. Если получатель, в
адрес которого казенное учреждение произвело выплату, по тем или иным причинам
возвратил платеж в этом же году, эти средства орган Казначейства (финансовый орган)
принимает и учитывает как уменьшение расходов казенного учреждения в текущем
году. В результате казенное учреждение в текущем году может расходовать эти
средства исключительно на те же самые цели.
7. Если получатель, в
адрес которого казенное учреждение произвело выплату, по тем или иным причинам
возвратил платеж в следующие годы, эти средства следует считать доходами. Этими
средствами в текущем году казенное учреждение не имеет права распоряжаться, их
необходимо направлять в доход бюджета.
Спасибо за лекцию, очень помогла разобраться в теме.
ОтветитьУдалить